“扩权”：把制度优势转化为人才优势

扩大用人单位自主权（以下简称“扩权”）是指在人才发展治理体系中，政府或上级部门逐步减少对用人单位的直接干预，赋予用人单位在人才培养、引进、使用、评价、激励等方面更大的自主决定权和执行权，不断增强用人单位的内部活力和主体责任，从而推动人才更有力地支撑和引领高质量发展。“扩权”改革由来已久并且持续推进，特别是新时代以来，“扩权”改革取得了重大突破和显著成效。进一步推动人才发展体制机制改革，要认识和把握“扩权”改革中主体是谁、任务是什么，准确理解“扩权”的政策含义。

——“扩权”改革是“两个自主”变迁的延续

改革开放以来，单位自主用人、个人自主择业这“两个自主”是我国就业机制变革的突出特征。随着计划经济向市场经济的转型，国家取消了农村人口流动限制、城镇职工子女接班或定岗、大中专毕业生包分配等制度，国家“统包统分”、个人被动等待分配的就业模式成为历史，“个人自主择业”观念逐渐被人们接受，并成为基本常识和普遍现象。同期，我国持续推进企业、高校、科研院所和各类事业单位的自主权改革，制定出台一系列重大政策和举措，“单位自主用人”机制符合市场配置人才资源的基本规律，有力地激发了用人单位和人才主体的活力，促进了国家经济、科技、教育、卫生和其他公益事业发展。如今，社会主义市场经体制更加完善，人人都有通过勤奋劳动实现自身发展的机会，用人单位的“扩权”改革是在基本实现“两个自主”基础上的延续和深化。

——“扩权”改革是政府治理能力的体现

优化政府职责体系、提升各级政府的治理能力，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。“扩权”改革意味着政府放权，从直接干预转变为间接调控，通过强化政策引导和服务功能，赋予企业、高校、科研院所等单位更多自主决策的空间。例如，改革开放初期，扩大企业自主权的改革探索，实质上是政府向企业转移生产经营、资金使用、人事管理、利润分配等方面权力。1985年中共中央《关于科学技术体制改革的决定》提出，扩大研究机构的自主权，改善政府对科技工作的宏观管理，改革科技人员管理制度。上世纪90年代后，国家加快推进事业单位人事制度改革，明确要求合理划分政府和事业单位职责权限，进一步扩大事业单位的人事管理自主权。2016年，中央印发《关于深化人才发展体制机制改革的意见》强调，加快转变政府人才管理职能，充分发挥用人主体在人才培养、吸引和使用中的主导作用，全面落实国有企业、高校、科研院所等企事业单位和社会组织的用人自主权。实践表明，“扩权”改革不仅是放权松绑，更是重新定义政府与市场、社会的关系，必须积极构建服务型政府，强化政策的配套衔接和集成增效，完善放权与约束相统一的监督机制，从而激活各类用人主体的内生动力。

——“扩权”改革以法律法规约束为前提

“扩权”改革涉及多个主体，政府是制定政策的授权主体，用人单位是落实政策的执行主体，而个人是获得政策红利的受益主体，改革必须兼顾三者利益关系的平衡。随着改革的持续深化，“扩权”改革取得的成熟做法和经验不断地推广应用，形成的理念和观点逐渐为社会接受，在国家和地方出台的法律法规得到体现和固化。比如，我国《就业促进法》第八条规定：“用人单位依法享有自主用人的权利。用人单位应当依照本法以及其他法律、法规的规定，保障劳动者的合法权益。”《劳动法》第四十七条规定：“用人单位根据本单位的生产经营特点和经济效益，依法自主确定本单位的工资分配方式和工资水平。”又如，山东、天津、内蒙古等省区市出台的《人才发展促进条例》均明确提出：“政府及其有关部门应当保障和落实用人单位自主权”，“充分发挥用人主体在人才培养、引进和使用中的主导作用”。人才工作必须贯彻依法治国的理念，一方面，要将用人单位自主权改革成果纳入到相关立法中；另一方面，制定和落实一系列“扩权”政策要以法律法规约束为前提，切实保障用人单位和人才个体的权益。

新时代以来，中央和有关部门聚焦科技、教育和人才领域持续深化“扩权”改革，尤其是围绕增强创新活力、提升创新绩效、促进成果转化、优化科技评价、激励人才发展、培育战略力量等制定出台了一系列政策文件。在不同的政策话语中，“扩权”改革还使用了“放权”“赋权”“授权”等概念表述，强调了不同的政策主体、政策目标和政策内容，也反映出政策取向的重要性。

——坚持目标导向，聚焦高质量发展主题

高质量发展是新时代的硬道理，人才是支撑高质量发展的第一资源。“扩权”改革必须坚持把推动高质量发展作为政策制定、落实和评价成效的依据，为高质量发展集聚新的要素、激活新的动能、开辟新的赛道、塑造新的优势。比如，高质量发展内在要求在科技创新上取得重大突破性进展，加快实现高水平科技自立自强，因此，“扩权”改革必须有利于集聚科技创新人才，有利于生产力要素的优化组合。要支持用人单位参与全球科技和产业竞争，为引进世界一流的科技领军人才开辟“绿色通道”，允许探索能够充分释放人才创新创造创业活力的举措；要以创建国家实验室、新型研发机构等为契机，积极探索用人主体新定位、新模式和新经验；要以国家重大项目为牵引，探索突破“单位人”与“项目人”的矛盾障碍，形成按照项目任务组织、调配、使用和评价人才的新机制。

中国科学院自动化研究所人形机器人攻关团队科研人员在多模态人工智能系统全国重点实验室调试机器人 新华社记者 金立旺 摄

——坚持问题导向，充分激发各类主体活力

推动高质量发展，需要充分调动和发挥各类行动主体的主观能动性。“扩权”改革就是破除阻碍发展的制度藩篱，不断提高各类主体干事创业的积极性创造性。目前用人单位面临许多问题和挑战，比如，人才自主择业意味着高校、院所与企业等不同类型单位“同场”竞争，人才自由流动决定人才竞争是跨领域、跨地域乃至全球范围的争夺，政府与用人主体间权责界限模糊导致人才管理行政化倾向，事业单位编制、工资、人事等基础制度改革滞后限制用人主体灵活应对竞争变化，“通用粮票”型的职称功能定位导致评价标准脱离实际需求等等。“扩权”改革就是要针对这些问题有的放矢，赋予用人单位在人才市场上更大的竞争力，为人才营造建功立业的发展环境，从而吸引、留住和用好更多优秀的人才。

——坚持结果导向，确保改革举措落地见效

通过具体行动将改革蓝图转化为现实成果，是推动高质量发展的关键步骤。近年来，中央层面不断推出扩大高校、科研机构等用人单位自主权的改革举措，然而部分改革举措落实效果并未完全达到预期，存在“放而不实”现象。其中的原因是多方面的，比如，政策文件中对于自主权的具体范围和程度界定不够明确，地方和基层单位对政策的理解出现偏差，不同部门、层级之间的政策不配套甚至互相掣肘，用人单位内部制度不完善、管理能力不足，外部环境条件不成熟，第三方力量支撑不足，以及由于监管不足或过度引发新的问题。“扩权”改革要真正实现“放得下、接得住、用得好、管得好”，需要从深化政府职能转变、完善政策体系、加强内部治理、优化监管机制等多方面系统推进。

深化人才发展体制机制改革，向用人主体授权，为人才松绑，目的是把我国制度优势转化为人才优势和科技竞争优势。“扩权”改革是一项系统工程，各部门要加强改革的总体设计和统筹协调，明确各领域的改革任务和目标，还要增强改革措施的系统性和协同性。同时，从政策落实角度，要注重发挥地方党委政府、用人单位和第三方力量各自角色的独特优势和作用。

——以建设人才高地和人才平台为契机，加快推进人才发展体制机制综合改革

新时代以来，“扩权”改革取得显著成效，但是随着改革进入“深水区”，改革的复杂程度、困难程度越来越大，迫切需要系统性的综合改革。当前，围绕建设世界重要人才中心和创新高地的总体目标，国家着力在重点城市推进建设高水平人才高地和吸引集聚人才平台，这一重大部署突出了城市在实施人才强国战略中的主体地位，也明确要求推进人才发展体制机制综合改革。北京、上海、粤港澳大湾区聚焦建设国际科技创新中心打造高水平人才高地，以更高标准、更大力度深化体制机制改革；江苏、浙江、山东等地的重点城市聚焦优势特色产业打造人才集聚平台，大胆探索推动人才制度创新。新一轮的“扩权”改革要坚持国家需要、事业需要、人才需要三者结合，将中央全面深化改革精神贯穿到地方人才事业发展的具体工作中，进一步发挥城市在落实国家战略和执行政策中承上启下的关键主体作用，以推进综合改革为统领，将权力清单、责任清单与负面清单、服务清单相结合，积极探索和推广好的做法经验。

——以贯彻党管人才原则为遵循，不断增强用人单位推进改革的动力和能力

坚持党对人才工作的全面领导，是做好人才工作的根本保证。解决“扩权”改革中存在用人单位动力不足、能力不够的问题，必须以贯彻党管人才原则作为基本遵循。从人才工作整体来看，党委统一领导、组织部门牵头抓总、职能部门协同配合的人才工作格局，有利于统筹谋划和推进人才工作重大举措，尤其是加强与人事、编制、财政等部门的改革对接，加强与审计、巡视、纪检监察等部门的政策衔接，确保政策的连贯性和一致性，为用人主体落实改革举措“保驾护航”。从用人单位内部治理来看，实行党委领导下的行政负责制，贯彻党管人才原则，有利于明晰权责边界，建立集体决策与分工负责的运行机制，完善支持改革创新的容错纠错机制，从而营造锐意改革、担当作为的良好氛围，提升用人主体的责任感和能动性。

——以加强第三方力量为支撑，构建协同高效的人才工作体系

“扩权”改革不是简单地将政府的管理权限下放给用人单位，而是要通过简政放权真正提升活力、提高效益。“扩权”改革中，政府部门和特定用人单位之外的参与主体可以统称为第三方力量，是人才工作体系不可或缺的组成部分。包括企业、社会组织、学术机构等多元化的社会主体可以发挥自身在资金、技术、信息、平台等资源条件优势，为人才工作提供专业、高效、优质的支持和服务。因此，推进改革举措落地见效，保障下放的权“接得住”“用得好”，除了增强用人单位自身的能力，还需要为用人单位“找搭档”“配助手”。要支持人才中介、科技中介、行业协会、科技组织、社会团体等各方面力量参与人才培养、引进和使用各环节，推动建设信息互联互通的统一人才市场，打造“政产学研金用”全链条深度融合的人才发展平台，完善促进学术交流和能力提升的人才支持体系，构建同行认可、专业评价、行业自律的人才评价体系。